Kolmannen luennon aiheena on ympäristökysymysten kansainvälisen hallinnan ongelma. Luento sisältää

• Lyhyen katsauksen kansainvälisen ympäristöyhteistyön historiaan ja luonteeseen

• Kansainvälisen ympäristökysymysten hallinnan ongelman esittelyn

• Kansainväliset ympäristökysymysten hallintajärjestelmät eli regiimit

• Harjoitustehtävässä tarkastellaan ympäristönsuojeluregiimejä arktisella aluellla

Kansainvälisen ympäristöyhteistyön historiasta ja luonteesta

1972 järjestettiin ensimmäinen Yhdistyneiden kansakuntien ympäristöasioita käsittelevä konferenssi Tukholmassa. Konferenssin nimi oli UN Conference on Human Environment (UNCHE), joka kertoo hyvin konferenssin painotuksista: kyse oli kokouksesta, jossa käsiteltiin ihmisten ympäristöön liittyviä uhkia. Kokousta voidaan pitää siinä mielessä käänteentekevänä, että se merkitsi ympäristökysymysten käsittelyä kansainvälisen yhteisön yhteisenä huolenaiheena ja kokouksessa sovitut toimet johtivat kansainvälisten ympäristöasioita käsittelevien kansainvälisten elinten perustamiseen. Konkreettisista tuloksista tärkein oli YK:n ympäristöohjelman perustaminen (UN Environmental Program, UNEP).

Kokouksen järjestämistä edelsi kaksi kehitysvaihetta Caldwellin mukaan: ympäristöpoliittiset kysymykset oli hyväksytty kansallisella tasolla tärkeiksi asioiksi ja valtioiden velvollisuudeksi muotoutui niistä huolehtiminen. Mm. 1970-luvun alussa ympäristöhallintoa kehitettiin Kanadassa, Japanissa, Yhdysvalloissa, Ruotsissa ja Isossa-Britanniassa. Toiseksi tarvittiin yleinen yhdistävä periaate, jonka kautta erilaisten ympäristöhuolten tarkastelu olisi mahdollista. Caldwellin mukaan tällaiseksi käsitteeksi muotoutui 'biosfääri', joka viittaaa ihmisen ja luonnon välisen vuorovaikutuksen monimuotoisuuteen. Käsitettä biosfääri oli tutkijoiden toimesta kehitelty 1800-luvun alkupuolelta lähtien. Pariisissa 1968 järjestettiin kansainvälinen biosfääriä koskeva konferenssi, jossa asiasta tuli yhteiskunnallisen huolen ja toiminnan kohde (ks. tarkemmin Caldwell 1990).

Tukholman ympäristökonferenssin järjestelyt alkoivat pian Pariisin biosfäärikokouksen jälkeen. Konferenssiin osallistui 114 valtioiden edustajat, jotka sopivat kansainvälisen ympäristöyhteistyön periaatteista ja toimintasuunnitelmasta. Kokouksesta puuttuivat Neuvostoliiton ja sen liittolaisten edustajat. Caldwell pitää Tukholman kokousta merkittävänä siinä mielessä, että sen tuottamat asiakirjat tarkastelivat ympäristöhuolta monitieteellisestä näkökulmasta ja käsitellyt ratkaisuvaihtoehdot olivat myös aikaisempaa moniulotteisempia. Vastuu ongelmien ratkaisemisesta ei ollut ainoastaan yksittäisten valtioiden vaan myös ihmisillä, kansainvälisillä järjestöillä ja valtioiden välisessä yhteistyössä oli keskeinen rooli. Kokouksessa pystyttiin ylittämään teollisuus- ja kehitysmaiden välinen vastakkainasettelu.

Kaksikymmentä vuotta ensimmäisen YK:n ympäristökonferenssin jälkeen, 1992, järjestettiin YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi Rio de Janeirossa. Konferenssi tunnetaan myös lyhenteellä UNCED, joka tulee sanoista UN Conference on Environment and Development. Konferenssissa tehtiin ns. Rion julistus, joka määrittää kansainvälisen ympäristöyhteistyön periaatteet. Keskeisimpänä näistä periaatteista mainitaan kestävä kehitys. Kokouksessa sovittiin myös toimintaohjelmasta kestävän kehityksen edistämiseksi, joka tunnetaan nimellä Agenda 21. Se on n. 500-sivuinen toimintaohjelma kestävän kehityksen edistämiseksi eri yhteiskuntasektoreilla ja erilaisten toimijoiden kuten nuorten, alkuperäiskansojen ja naisten näkökulmasta tarkasteltuna.

Näiden kahden asiakirjan lisäksi kokouksessa tehtiin kaksi sopimusta: ilmaston suojeluun pyrkivä sopimus ja luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen pyrkivä sopimus. Kokouksessa oli tavoitteena myös tehdä sopimus metsien suojelusta, mutta tähän ei päästy. Tuloksena oli metsien suojelua koskeva periaatejulkilausuma. Rio de Janeirossa sovittiin myös kansainvälisestä rahoitusjärjestelmästä, joka auttaa köyhiä maita niiden toimissa ilmastonmuutosta vastaan ja luonnonmonimuotoisuuden turvaamiseksi. Rahasto tunnetaan nimellä GEF eli Global Environmental Facility. Rahastoa hallinnoivat Maailmanpankki, YK:n ympäristöohjelma UNEP ja YK:n kehitysohjelma UNDP (ks. The Earth Summit 1993 tarkemmin konferenssin tuloksista).

Kansainvälisten suurten konferenssin merkitystä voi pohtia tarkemmin (ks.oheinen teksti). Positiivisia vaikutuksia niillä on suhteessa tietoisuuden lisääntymiseen ympäristökysymyksistä, toimijoiden välisten jännitteiden vähentämiseen ja valtioiden välisen yksimielisyyden saavuttamiseen, jonka perusteella voidaan ryhtyä konkreettiseen yhteistyöhön. Negatiivisia konferenssien vaikutuksia ovat 'tyhjät puheet' ja asioiden vääristely muiden intressien vuoksi, pyrkimys kompromisseihin niin että kaikenlainen toiminta estyy ja epävarmuus suhteessa valtioiden tekemiin sitoutumuksiin ja niiden noudattamiseen.Konferenssit tuottavat puheita ja papereita, joiden merkitystä kriitikot epäilevät.

Kansainvälisen ympäristöyhteistyö perustuu julkilausumiin ja vetoomuksiin, jotka edustavat kansainvälisessä käytännössä ns. oikeudellisesti 'pehmeitä' järjestelyjä. Ns. kovaa oikeutta edustavat valtioita sitovat sopimukset, joita valtiot voivat sopia keskenään kahdenvälisesti (bilateraalisesti) tai monenkeskisesti (multilateraalisesti). Kansainvälisiä sopimuksia kritisoidaan usein puutteellisuuksista ja heikkoudesta. On myös huomattu, että välivaihe siitä, että ympäristöongelma havaitaan ja tunnistetaan tieteellisenä ongelmana on pitkä suhteessa siihen tilanteeseen, että varsinainen kansainvälinen ongelmaa ratkaisemaan pyrkivä sopimus saadaan aikaiseksi. Monasti ympäristönsuojelusopimukset  luovat vain varsin laajan viitekehyksen tulevalle yhteistyölle. Myöhemmissä vaiheissa sopimusta kehitetään ja tarkennetaan ns. pöytäkirjojen avulla.

Lawrence Susskind määrittää kolme syytä nykyisten kansainvälisten ympäristöä koskevien sopimusten ongelmiin: pohjoisen ja etelän välinen ristiriita, valtisuvereenisuuden periaate ja vähäinen kiinnostus pyrkiä löytämään ratkaisuja neuvotteluteitse. Nämä tekijät yhdessä kohtalaisen heikon kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kanssa vaikeuttavat sopimusten tekemistä ja noudattamista. Susskind suhtautuu varsin kriittisesti kansainvälisten sopimusten merkitykseen kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä.

Kansainvälisenä menestystarinana voidaan pitää otsonikerrokseen suojeluun tähtäävää sopimusta. Teoria kloorifluoriyhdisteiden haitallisesta vaikutuksesta yläilmakehän otsonikerrokseen esitettiin 1970-luvun alkupuolella. Teoria johti kiivaaseen keskusteluun siitä, millainen ongelma oli kyseessä ja kuinka vakava se oli ja mitkä tekijät johtavat otsonikerroksen tuhoutumiseen. 1980-luvun puolivälissä tutkimukset osoittivat, että otsonikato oli tosiasia Etelämantereen yläpuolella. Jo tätä ennen yksittäiset valtiot olivat rajoittaneet CFC-yhdisteiden käyttöä ja Yhdysvaltojen ja Euroopan yhteisön välillä oli käyty keskusteluja haitallisten aineiden käytön rajoituksista. UNEPin johdolla aloitettiin kansainväliset neuvottelut 1980-luvun alussa, jotka johtivat 1985 Wienin sopimukseen ja 1987 Montrealin pöytäkirjasopimukseen. Sopimusta on hiottu myöhemmin mm. Lontoossa ja Kööpenhaminassa. Tuloksena on ollut, että yhä suurempi joukkko maita osallistuu otsonikatoa rajoittaviin toimenpiteisiin, yhä useammasta haitallisen aineen käytön rajoituksista on pystytty sopimaan sekä aikataulutavoitteita rajoituksille on pystytty kiristämään.

Otsonikerroksen suojelun menestyksellisyyttä on pohdittu tarkemmin ja useita syitä siihen on löydetty. Eräs syy on ollut tutkijoiden aktiivinen toiminta otsonikerroksen tuhoutumiseen johtavien syiden selvittämiseksi ja osallistuminen kansainvälisiin neuvotteluihin erilaisissa asiantuntijarooleissa kuten Peter M. Haas (1992) on esittänyt. Toinen mahdollinen syy liittyy teknologiseen kehitykseen. Tämän käsityksen mukaan CFC-yhdisteitä käyttävien yritysten, erityisesti Yhdysvalloissa, joissa toimivat maailmanmarkkinoita hallitsevat yritykset, ei kannattanut vastustaa siirtymistä muihin, vähemmän otsonikerrosta tuhoavien aineiden käyttöön. Näiden yritysten etuna oli siirtyä käyttämään uudempaa teknologiaa ja uusia kemiallisia yhdisteitä, koska se oli teknisesti ja taloudellisesti mahdollista. Kolmas syy liittyy kehitysmaiden tukemiseen. Kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä yhä tärkeämmäksi ovat tulleet kansainväliset rahoitusjärjestelyt. Esim. otsonikerroksen suojeluun pyrkivän sopimuksen menestyksellisyyttä edisti teollisuus- ja kehitysmaiden välinen sopimus toimista, joilla tuetaan kehitysmaiden uuden teknologian, vähemmän haitallisia aineita käyttävän teknologian hankkimiseksi. (ks. otsonineuvotteluista Benedick 1990)

Hallinnan ongelma

Kansainvälistä ympäristöyhteistyötä leimaa 'hallinnan' (governance) ongelma. Kansainvälisen ympäristöyhteistyön käytäntö painottaa valtion vastuuta ja oikeutta ympäristöasioissa. Tukholman ympäristökokouksessa 1972 sovittiin ns. periaate 21, jonka mukaan

States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of  international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do no cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.

Tämän periaatteen mukaan valtiolla on oikeus käyttää luonnonvarojaan kuten se haluaa. Suvereenisuus sisältää ajatuksen tasa-arvoisista poliittisista toimijoista, käytännössä tämä ei toteudu. Periaatteessa kaikki valtiot ovat tasa-arvoisia, omista asioistaan päättäviä toimijoita, mutta todellisuudessa valtiot ovat resursseiltaan ja mahdollisuuksiltaan hyvin erilaisia. Valtiolla on myös tämän periaatteen mukaan oikeus puhtaaseen ympäristöön ja on kunkin valtion velvollisuus huolehtia siitä, että toiminta sen alueella ei aiheuta haittaa sen rajojen ulkopuolella. Periaate toistuu myös Rion julistuksessa. Nico Schrijverin (1997) mukaan Tukholman ja Rion julistukset kokonaisuudessaan eroavat kuitenkin hengeltään: Tukholman julistus oli vähemmän valtiokeskeinen ja enemmän suuntaunut ympäristöön kuin Rion julistus. Rion julistus korostaa saastuttajan vastuullisuutta pikemminkin kuin yhteistyötä myönteisen kehityksen edistämiseksi.  

Koska kuitenkin kansainvälisille ympäristökysymyksille on ominaista keskinäisriippuvuus, jossa ympäristöongelmien syyt ja seuraukset eivätkä valtioiden mahdollisuudet sopeutua tai ratkaista ongelmia ole samanlaisia, valtiosuvereenisuuden periaate ja vaatimus sen kunnioituksesta kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä on ongelmallinen.  Falk ja Camilleri (1992) määrittvät seuraavat suvereenisuuteen liittyvät ongelmat:

1. suvereenisuuden teoria ja käytäntö eristää maantieteellisesti valtion sen toiminnan globaaleista vaikutuksista

2. suvereenisuuden teoria hämärtää keskeisiä taloudellisia ja poliittisia suhteita, jotka johtavat ympäristön tuhoutumiseen

3. suvereenisuuden teoria on myös esteenä tehokkaampien prosessien ja rakenteiden kehittämiselle ympäristönsuojelun edistämiseksi globaalilla tasolla.

Yhtenä ratkaisuna on pohdittu mahdollisuuksia kehittää ylikansallista päätöksentekoa, silloin kun valtiot ovat kykenemättömiä toimimaan yhteistyössä. Esimerkki tästä on Haagin julistus (1989), jossa esitettiin uuden, yhä voimakkaan kansainvälisen auktoriteetin perustamiseksi ilmansuojelun alalle. Julistuksen on allekirjoittanut joukko teollisuus- ja kehitysmaita. Julistuksen mielenkiintoinen kohta on se, jossa puhutaan kansainvälisen auktoriteetin toiminnasta silloin, kun muuten yksimielisyyttä ei saavuteta ilmansuojeluyhteistyössä. Haagin julistuksen perusteella kansainvälisen oikeuden asiantuntijoiden johdolla on kehitelty ajatusta APA (Atmospheric Protection Agency), joka koordinoisi kansainvälisiä toimia kasvihuonekaasujen rajoittamiseksi, keräisi tietoa ilmakehän tilasta, edistäisi neuvotteluja kansainvälisistä rajoitustoimista ja valvoisi toimenpiteiden toteutusta. Tämä  hanke on kuitenkin enemmän akateemista ajattelun vapauden harjoittamista kuin kansainvälisen ympäristöpolitiikan todellisuutta.

Toisten mielestä ratkaisua pitäisi joko etsiä ruohonjuuritasolta, paikallisista toimijoista ja toimintatavoista. Paikallisuus näkyy arktisessa yhteistyössä ainakin vaatimuksissa alkuperäiskansojen roolista kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä.  Rion julistuksessa kohdassa 27 korostetaan alkuperäiskansojen roolia kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä ja valtioiden velvollisuutta kunnioittaa alkuperäiskansojen oikeuksia. Alkuperäiskansojen vaatimus itsemääräämisoikeudesta koskee myös ympäristöasioita. He haluavat olla mukana kun asioista neuvotellaan ja he haluavat tulla kuunnelluiksi kansainvälisissä neuvotteluissa (Myntti 1996). Kansainväliset ihmisoikeusjulistukset edellyttävät, että valtiot pyrkivät kunnioittamaan alkuperäiskansojen oikeutta kieleen ja kulttuuriin. Monien alkuperäiskansojen osalta vaatimukset kulttuurin kunnioittamisesta sisältävät myös materiaaliset kysymykset, eli tietty kulttuuri perustuu tiettyyn elämäntapaan ja elinkeinoihin.

Valtiosuvereenisuuden kunnioittamisen vaatimus oli osa yhteistyöstä alusta lähtiena arktisessa ympäristöyhteistyössä. Kuten Ruotsin edustaja (1989)korosti: ‘Tarpeetonta sanoa, että tämä periaate on sovellettavissa myös arktiseen alueeseen’. Kysymys oli tärkeä erityisesti Norjalle (1989): ‘Luonnonvarojen järkevä käyttö, ympäristönsuojelu ja strateginen vakaus liittyvät myös suvereenisuuden kysymykseen’. Arktisella alueella valtioiden ja alkuperäiskansojen väliset suhteet ovat muotoutuneet monien erilaisten käytäntöjen kautta. Pisimmällä alkuperäiskansojen oikeuksien tunnustamisessa ovat Kanada ja Tanska, jotka ovat myöntäneet Kanadan pohjoisosissa ja Grönlannissa asuville inuitille itsehallinnon alueellaan. Kaikkein pisimmälle tässä suhteessa on menty Kanadassa, jossa Nunavutissa tehdyssä sopimuksessa tunnustetaan paikallisten inuittien oikeudet metsästäjinä ja kalastajina ja korostetaan heidän rooliaan paikallisten ympäristöasioiden hallinnassa. Poikkeuksellista Kanadan mallissa on se, että valtion viranomaisten odotetaan konsultoivan inuitteja silloin kun kansainvälistä ympäristösopimusta neuvotellaan, jos tällä sopimuksella on vaikutusta inuittien elämään.  

Tämä kysymys on myös ajankohtainen pohjoismaissa: Saamelaisneuvoston edustaja totesi YK:n ihmisoikeuskomissiossa 1997 

Kysymys alkuperäiskansojen oikeuksista maahan, luonnonvarojen käyttöön jahallintaan ovat tärkeitä kysymyksiä saamelaisille - Suomen, Norjan, Venäjän ja Ruotsin alkuperäiskansalle... Kysymys saamelaisten oikeuksista maahan on tällähetkellä keskeinen konfliktin aiheuttaja kansallisvaltioiden ja saamelaisten välillä.Valtiot näyttävät kykenemättömiltä löytämään kansallisia ratkaisuja tähän ongelmaan. (Kuokkanen 1997)

Kansainväliset ihmisoikeusmekanismit myös edellyttävät, että valtiot selvittävät vielä epäselvät maanomistuskysymykset kuten Kansainvälisen työjärjestön ILOn sopimus 169 vuodelta 1989. Norja ja Tanska ovat pohjoismaista ratifioineet ILOn sopimuksen, mutta Suomi ja Ruotsi eivät ole niin tehneet (ks. Myntti 1995).

Itsemääräämisoikeuteen kuuluvat myös oikeus päättää luonnonvarojen hyödyntämisestä ja ympäristönsuojelusta. Alkuperäiskansat toivovat valtioiden huomioivan, että uudet ympäristönsuojelutoimet ja lainsäädäntö saattavat vaikeuttaa alkuperäiskansojen elämää pohjoisilla alueilla. Ympäristö- ja ihmisoikeuskysymyksillä on selvä yhteys. Perinteisen asuma-alueiden menetys ja niiden käytön muuttuminen eivät uhkaa ainoastaan perinteisten elinkeinojen vaarantumista vaan kysymys on yhteisön, elämäntavan ja identiteetin kadottamisesta. Alkuperäiskansojen näkökulmasta heidän tulisi olla pikemminkin erityisen suojelun kohteena kuin ympäristön. 

Vain kansallisvaltioilla - ja ainoastaan kansallisvaltioilla arktisella alueella yhteistyössä - on keinot ja valta tehdä todella jotakin ympäristöuhkien torjumiseksi ja samalla oman kulttuurimme säilyttämiseksi. (Olsen 1991)

Regiimit, niiden synty ja merkitys

Kansainvälisessä yhteistyössä on muodostunut hallintajärjestelmiä ratkaisuna erilaisiin valtioiden yhteisiin ongelmiin kuten ympäristökysymyksien hallintaan. Nämä tunnetaan nimellä kansainväliset regiimit. Regiimi käsite pitää sisällään monenlaista toimintaa  kuten valtioiden keskeistä tiedonhankintaa ja vaihtoa, suunnitelmia toimiksi ongelman ratkaisemiseksi, jotka on kohdistettu yksittäisille valtioille tai myös yhteisiä kaikkia valtioita sitovia toimintaohjelmia.  Regiimin käsite on monimielinen kuten oheisesta kaaviosta käy ilmi:

On hyvä pitää mielessä, että käsitteellisestä monimielisyydestään huolimatta regiimit eivät ole kansainvälisiä järjestöjä eli organisaatioita, joille on tyypillistä esim. oma päämaja, henkilöstö, toimintstrategia ja budjetti. Regiimien suhde instituutioihin vaihtelee kirjoittajien mukaan esim.Young pitää regiimejä sosiaalisina instituutioina. Regiimitutkimus on ollut hyvin suosittua ympäristöpolitiikan tutkimuksessa. Tästä voidaan mainita esimerkkinä kansinvälisen ympäristöyhteistyön tehokkuutta pohtiva Keohane, Levyn ja Haasin kirja Institutions for the Earth (1993), Hjorthin teos Itämeren ympäristöyhteistyöstä (1992), Thomas Gehringin teos  regiimeistä dynaamisen ympäristöyhteistyön muotona (1994) ja Youngin kirjat mm. arktisesta ympäristöyhteistyöstä (1993).

Arktista aluetta koskee lukuisa joukko kansainvälisiä, alueellisia ja valtioiden välisten sopimusten joukko. Donald Rothwell on luonnehtinut arktisen ympäristönsuojeluregiimiä fragmenttiseksi (1995). Arktinen ympäristöyhteistyö alkoi 1989 tavoitteesta tehdä jotain erityistä arktisen herkän ja haavoittuvan luonnon säilyttämiseksi. Erityisen arktisen luonnon suojeluun paneutuvan sopimuksen tarvetta perusteltiin mm. kolmella syyllä:

1. Olemassa olevat ympäristönsuojelusopimukset eivät ota huomioon erityisiä arktisia olosuhteita ja tarpeita

2. Olemassa olevat sopimukset ovat luonteeltaan kapeita ja rajoittuneita, eivätkä ota huomioon ympäristökysymyksille tyypillistä keskinäisriippuvuutta

3. Kaikki osapuolet eivät ole sitoutuneet olemassa oleviin sopimuksiin.

1991 aloitetussa arktisessa ympäristöyhteistyössä tavoitteena oli saastumisen ongelman vähentäminen ja poistaminen arktisella alueella. Siihen ei kuitenkaan pyritty kansainvälisen saastumisen ongelmaa rajoittavan sopimuksen avulla vaan työryhmätyöskentelyn avulla. Toimintamuotoina olivat tiedon kerääminen ja vaihto sekä erilaisten toimintaohjelmien laatiminen.Arktinen ympäristöyhteistyö on tuottanut toimintaohjelmia valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikusten arviointiin, maalta peräisin olevien saasteiden vähentämiseksi merialueilla ja luonnonsuojelualueiden suojeluun liittyvän toimintaohjelman muutaman mainitakseni.

Tällaista ratkaisua perusteltiin mm. sillä, että sopimusten neuvottelua pidettiin pitkänä ja turhauttavana prosessina ja sopimusten neuvotteleminen ei riitä vaan tarvitaan myös sopimusten toteutusten valvontaa. Viimein vedottiin myös siihen, että ennen kuin uusia sopimuksia ryhdytään laatimaan tulisi kaikkien arktisten valtioiden osallistua jo olemassa oleviin sopimuksiin. Tällaista 'pehmeää' mallia perustellaan sillä, että se mahdollistaa keskustelun ja toiminnan harmonisoinnin tavalla, joka edistää ympäristönsuojelua. Vertaillessaan arktista ja antarkstista ympäristönsuojelua, Carola Björklund (1995) toteaa, että käytännän ympäristönsuojelun kannalta ei ole suurtakaan eroa sillä, onko kyseessä kansainvälisen sopimukseen tai toimintaohjelmaan perustuva toiminta. Joissain tapauksissa kuten arktisella alueella pehmeämpi vaihtoehto voi olla toimivampi kuin sopimukseen perustuva.   

Regiimitutkimus voidaan jakaa kahteen osaan: regiimien syntyyn keskittyviä ja regiimien merkitystä pohtivaan tutkimukseen. Regiimejä on tutkitttu valtaan ja voimaan keskittyvien teorioiden näkökulmasta eli rakenteellisesta näkökulmasta, intressien ja yhteistyön kehittymisen näkökulmasta eli funktionaalisesta näkökulmasta ja tietoon ja havaintoihin liittyvien näkökulmien valossa eli kognitiivisesta näkökulmasta. Nämä eri regiimien syntyä selittävät tekijät on yhdistetty oheiseksi regiimiteoreettiseksi malliksi, jossa keskeisiä tekijöitä ovat valtaan, intresseihin ja tietoon liittyvät tekijät.

Valtaan ja voimaan liittyvät tekijät näkyvät ns. hegemonien toiminnassa. Hegemonit ovat voimakkaita toimijoita, jotka voivat hyväntahtoisesti joko suostutella muut toimimaan yhteistyössä tai pahantahtoisesti pakottaa toimimaan yhteistyössä kanssaan. Hegemonian eli toimijoiden voimakkuuden perusta löytyy yleensä materiaalisista tekijöistä. Joillakin valtioilla on pääomia, luonnonvaroja, teollisuutta, ja väestö enemmän kuin toisilla. Joidenkin käsitysten mukaan hegemonin olemassaolo on välttämätön edellytys yhteistyön synnylle.

Intresseihin keskittyvät tutkijat korostavat neuvottelujen merkitystä yhteisymmärryksen saavuttamisessa. Heidän näkemyksensä mukaan yhteistyön edellytyksenä on sopimusalueen syntyminen (contract zone) neuvottelijoiden kesken. Sellaiset kysymykset kuin neuvottelijoiden määrä, heidän saavuttamansa hyödyt neuvottelutilanteesta sekä  yhteistyön jatkuvuuden takaaminen ovat tärkeitä neuvottelutilanteen analysoinninssa.

Tiedollisia tekijöitä korostavat tutkijat katsovat, että yhteistyön edellytyksenä on tieteellisten näkemysten lähestyminen toisiaan jonkin ongelman syy- ja seuraussuhteiden ymmärtämiseksi. Hieman toisin ajattelevat ne tutkijat, jotka korostavat yhteisten arvojen merkitystä yhteistyön perustana.

Mallissa on myös johtajuuteen ja kontekstiin liittyvät tekijät. Johtajuus näkyy regiimin synnyssä eri roolien kautta. 'Rakenteellinen' johtaja on yksilö, joka edustaa voimakasta valtiota neuvotteluissa hyödyntäen valtion asemaa neuvottelutilanteessa. 'Yrittäjäjohtaja' on puolestaan yksilö, joka hyödyntää neuvottelutaitojaan vaikuttaakseen siihen, kuinka ongelmat esitetään ja miten yksimielisyyttä toimijoiden kesken rakennetaan. Viimein 'intellektuaalinen johtaja' puolestaa luottaa ideoiden voimaan eri ratkaisuvaihtoehtojen etsinnässä neuvottelutilanteessa. Konteksti puolestaan viittaa viimein siihen, että myös muut kansainväliset tai paikalliset tapahtumat voivat vaikuttaa neuvottelujen kulkuun luoden ns. 'mahdollisuuden ikkunan' (window of opportunity) läpimurrolle yhteistyössä.

Young and Osherenko 1993

Polar politics-kirjan kirjoittajien (1993) mukaan kaikkein keskeisimmät tekijät ympäristöyhteistyön selittäjinä ovat intressiperustaiset tekijät ja johtajuuteen liittyvät tekijät. Myös kontekstin merkitys neuvottelujen edistymisessä oli tärkeää: erilaiset shokit ja kriisit edistävät neuvotteluja.  Eri tapaustutkimusten valossa, jotka koskivat mm. ilmansuojeluongelmia alueella, jääkarhujen ja hylkeiden suojelua, voimaan liittyvät regiimin syntyä selittävät tekijät olivat vähiten merkittäviä. Hegemonin osallistuminen yhteistyöhön ei ollut välttämätöntä. Tiedon ja yhteisten arvojen merkityksen suhteen tutkijat arvioivat, että niiden merkityksen selvittäminen on tutkimuksellisesti haasteellista. Tutkijoiden näkemyksen mukaan episteemisen yhteisö toiminta sekä median ja erilaisten intressiryhmien toiminta asioiden esillenostamiseksi voi olla yhteistyön edistymisen kannalta olennaista.

Samanlaiseen johtopäätökseen päätyy tutkimus, joka puolestaan keskittyi hieman eri ongelmien hallintayrityksiin ja niiden selittämiseen. John Voglerin (1996) mukaan funktionaaliset intresseihin keskittyvät selitysmallit sopivat parhaiten ympäristönsuojeluregiimien synnyn selittämiseen. Vogler ei kuitenkaan sulje pois tiedon merkitystä eikä vallan merkitystä, mutta näkee ne intressiperustaisen selitysmallin tukena.

Toinen huomionkohteena ollut asia on regiimien tehokkuuden (tai tehottomuuden) ongelman tutkimukseen. On määritelty ainakin kolme tasoa, jolla tehokkuutta voidaan arvioida. Ensinnäkin, on regiimin vaikutus ympäristöntilaan, jonka osoittaminen on useassa tapauksessa vaikeaa ja mahdollista vasta monen vuoden yhteistyön jälkeen. Useimmat regiimitutkijat näyttävät välttelevän tällaisten arvioiden tekemistä vaan keskittyvät toisenlaisiin arviointiperusteisiin. Tutkimuksen kohteena on institutionaalinen tehokkuus eli tutkijoita askarruttaa kysymys siitä, olisiko asiat vielä huonommin ilman yhteistyötä. Todella tehokas kansainvälinen ympäristöyhteistyö parantaisi ympäristöntilaa, mutta tässä tilanteessa tutkijat keskittyvät 'instituutioiden havaittuihin poliittisiin vaikutuksiin' (ks. Haas, Keohane ja Levy 1993).

Toiseksi, arvion perustana voi olla esim. regiimin toiminta ympäristöongelman ratkaisemiseksi osallistujien asettamien tavoitteiden ja sopimien toimien valossa. Tehokkuutta voidaan tällöin suhteessa siihen, kuinka poliittinen konsensus on syntynyt suhteessa käsiteltävään ympäristöongelmaan. Tehokkuutta voidaan arvioida myös siinä suhteessa, kuinka laajaa ja erikoistunutta kansainvälinen yhteistyö on suhteessa käsiteltävään ongelmaan. Tehokkuutta voidaan arvioida viimein suhteessa siihen kuinka, kuinka regiimi vaikuttaa valtioiden toimintapoihin. Osallistujien arvioita voidaan suhteuttaa ulkopuolisten arvioihin regiimissä sovittujen tavoitteiden toteutumisesta (ks. CIESIN: kansainväliset sopimukset ja niiden arviointi).

Haasin ja kumppaneiden tutkimuksessa tuloksena todetaan, että kansainvälisillä instituutioilla on merkitystä toimivat foorumeina, joilla voidaan käsitellä kansainvälisiä ympäristöongelmia ja laajentaa että syventää tietoisuutta ongelmien merkityksestä. Niiden kautta voidaan lisätä painetta yksittäisten valtioiden toimille. Instituutiot vaikuttavat myös siihen, kuinka ongelmat nähdään mahdollistaen mm. sellaisten näkökulmien esittämisen, jotka muuten eivät tulisi kuulluiksi. Instituutiot tarjoavat foorumin, joilla asioiden yhteyksiä voidaan käsitellä eri tavoin. Instituutioilla on merkitystä myös neuvotteluilmapiirin parantajina. Ne saattavat lisätä valtioiden tekemien sitoumusten noudattamista. Ne tarjoavat mahdollisuuden sopia ja valvoa sopimusten noudattamista. Viimein, instituutiot parantavat yksittäisten valtioiden mahdollisuuksia noudattaa sitoumuksiaan. Ulkoinen mielenkiinto ja painostus yksittäisen valtion tilanteeseen voi helpottaa poliittisten päättäjien tilannetta tehdä vaikeita ratkaisuja. Erilaiset apuohjelmat lainoineen, asiantuntija-apuineen ja teknologiaratkaisuineen mahdollistavat valtioiden entistä tehokkaammat ympäristönsuojelutoimet.

Viimein on myös pohdittava mitä laajempaa merkitystä regiimeillä on. Ympäristöasiat ovat monasti 'helppo' yhteistyön alue, jossa sellaisetkin valtiot voivat olla yhteistyössä keskenään vaikka olisivatkin muuten riidoissa. Tällöin voidaan ajatella, että regiimin merkitys on löydettävissä sen kansainvälistä yhteisöä rakentavasta vaikutuksesta. Voidaan väittää, että arktinen ympäristöyhteistyö mahdollisti yhteisen esiintymisen muilla kansainvälisillä foorumeilla. YK:n kansainvälisessä ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa 1992 ei arktisia kysymyksiä käsitelty lainkaan. Asia korjaantui YK:n yleisistunnon seurantakokouksessa 1997 New Yorkissa, jossa arktiset valtiot ottivat esille huolensa pohjoisen ympäristöntilasta, erityisesti saastumisen ongelmasta.

Harjoitustehtävä 3

Tutustu oheiseen materiaaliin ja keskity yhteen yhteistyömuotoon:

• Arktisen ympäristöyhteistyön asiakirjat
• Barents-ympäristöyhteistyö
• Itämeren yhteistyö
• Northern Forum
• Parlamentaarikkojen arktisten asioiden komitea
• Pohjoismainen yhteistyö

Voit etsiä täydennystä tietoihin tehtävän ratkaisemiseen omien linkkien avulla.

Vastaa seuraaviin kysymyksiin ja raportoi vastaukset.

1. Millainen ympäristönsuojeluregiimi on kyseessä?

2. Mitkä tekijät - voima, intressit tai tieto/arvot - voivat mahdollisesti selittää sen synnyn?

3. Mikä merkitys ympäristönsuojeluregiimillä on suhteessa ympäristöongelmien ratkaisuun, institutionaaliseen tehokkuuteen tai kansainvälisen yhteistyön kannalta ajateltuna?

Kirjallisuutta

Caldwell, L.K. International Environmental Policy. Emergence and Dimensions (1990)

Haas, P.M., Keohane, R.O. and Levy, M.A. (eds.) Institutions for the Eaeth. Sources of Effective International Environmental Protection (1993)

Olsen, O.R. Speech. In Ministerial Conference on the Protection of the Arctic Environment, Rovaniemi, Finland, June 13-14, 1991.

Rothwell, D.R. ’International Law and the Protection of the Arctic Environment’, International and Comparative Law Quaterly 1995, vol. 44, part 2, pp.280-312.

Statement by the Swedish Delegation (1989). In Consultative Meeting on the Protection of the Arctic Environment, Annex II:1-12 and Annex III:1-25 of the Final Report, Rovaniemi, Finland, September 20-26, 1989, Helsinki.

Statement of the Norwegian Delegation (1989). In Consultative Meeting on the Protection of the Arctic Environment, Annex II:1-12 and Annex III:1-25 of the Final Report, Rovaniemi, Finland, September 20-26, 1989, Helsinki.

Young, O.R. International Cooperation. Building Regimes for Natural Resources and the Environment (1989)

Historia Hallinta Regiimit Harjoitustehtävä Kirjallisuus

© Monica Tennberg 2000